一、具体措施

当前，有效盘活闲置低效用地是保障我区经济发展用地的必然选择。我们通过开展产业用地调查，实地了解、调研摸索等方式方法，利用三项具体措施收储盘活闲置用地初显成效。一是政府主导，部门联动。成立枣庄高新区闲置资产盘活利用工作委员会，制订了《枣庄高新区闲置资产盘活利用工作实施方案》，建立联席会议制度，国土、规划、项目推进服务中心等相关部门在工作委员会的统一协调下，结合招商项目落地的实际需要，按照先急后缓、先易后难的原则明确任务目标，及时研究完善政策，保障了闲置土地处置工作的顺利开展。二是摸清底数，制定措施。根据摸底排查，将全区20余家约2000亩闲置土地，计划分两年完成闲置土地资产盘活利用，2020年全面完成，并分类施策，明确处置任务、时序安排和责任分工。截至目前，已对辖区20家“僵尸企业”建档归类，采取调取工商基本信息、查阅土地及地上附着物抵押和查封情况等形式建立完善土地盘活利用档案。三是分类处置，积极推进。（1）土地被抵押查封的，协调申请人向法院提出申请，依托法院公开拍卖，按程序予以收购，依法通过二次招商择优引进优质企业或项目，实行腾笼换鸟，盘活闲置资产，发展优势产业。目前，成功盘活低效土地768亩，并开工建设了山东能源枣矿集团智慧物流园（原金封焊宝公司）、山东天瀚新能源科技有限公司（原红木家具）、航天科工产业园项目（原国一电缆公司）。（2）对长期经营困难、丧失竞争力、严重资不抵债的企业依法引导进入破产清算程序，相关部门联动靠上，分工明确，盯紧时间节点，完成破产企业资产的收储盘活。近期，占地22亩原路华电子公司于5月28日进入破产网拍阶段。预拟启动占地92亩原奚仲电子公司等企业破产清算程序。（3）未被查封抵押的，与原企业协商，共同委托中介机构评估予以收购，目前，盘活再利用土地56亩土地形成闲置的原天润嘉禾公司，新上山东威能高端数控及功能部件项目。

{C}{C}二、{C}{C}原因分析

土地闲置和低效使用现象由来已久，成因复杂。

{C}{C}（一）{C}{C}企业自身主观原因，造成闲置及低效。企业因规划用地面积较大而需分期建设，但因项目因资金困难等因素施工进展较慢，使得已取得土地但无法按期开工、已开工但不能如期完工，造成用地局部闲置。据了解，闲置一年以上工业项目用地，其中有大多数为企业因自身原因。

{C}{C}（二）{C}{C}外部市场、经济形势变化，企业无法应对而导致生产经营严重困难，因故停产处于僵尸状态或破产境地，涉及众多诉讼或司法查封等纠纷，造成土地闲置。

{C}{C}（三）{C}{C}土地政策反复，土地转用指标及规划滞后，制度不完善，也造成土地利用率不高。前几年，土地“瓶颈”问题还未凸现，土地管理政策相对宽松，政府为做大做强企业，鼓励企业多征地，土地粗放使用情况严重，甚至于存在着未批先建、建设用地指标都未解决就工程上马的现象。企业为便于今后发展和减少投资成本，往往按照标准下限，预留了部分土地，厂房建设也趋于低层化，土地利用率不高。个别企业甚至以扩大生产为名多征土地，实际目的却是买卖土地牟取暴利，在不依法转让变更的同时，造成土地闲置。

{C}{C}（四）{C}{C}招商心切，预审把关不严而导致土地闲置。过去，各部门、各街道因急于招商引资，把关不严、门槛太低，引进的所谓项目实际并无项目投资，造成土地闲置及低效利用，同时有些引资企业项目可行性方案存在虚构，企业没有正式生产线，厂房建了部分就断了资金链，从而导致局部闲置。

三、存在问题

由于历史和现实的原因，人为和政策的因素，兼之项目落地后缺乏硬性指标控制。通过近半年来的盘活收储工作实践，发现推进收储盘活工作任务艰巨、较为困难。具体存在以下问题：

一是背景复杂，难以入手。土地是不可再生资源，对低效闲置用地的清查处置有的往往一旦启动就可能引发非常敏感的现实社会问题。有的土地闲置原因错综复杂，债权债务混乱繁多，启动处置牵涉方方面面的利益冲突关系。二是法院积案多，配合清理难。目前法院每一位执行法官需处理的案件数均以千计。针对我们关注的案件，需要按照法院的流程和排期进行，并且司法程序较为繁琐，周期长，处置资产需要等程序、靠时间。三是行政程序与司法程序的冲突。在我们需要处置的土地上有可能行政程序上被确认为违建或违法利用，但是法院可能在该土地或地上附着物上有被查封或被保全的现象。以致于我们无法按照预期处置，需要向司法机关申请或提出异议。从时间和效果上就有不可预期的结果。比如，宏全模具公司地上两处违建厂房即为此情况，经过多次向法院提出申请，两次查封，两次解封。四是收储盘活最大瓶颈系资金保障困难。4月30日经司法网拍，我区以7746万余元的起拍价成功收储原国一电缆公司的土地及办公楼等地上附着物。虽然此次处置工作比较顺利，依靠财政资金收储盘活闲置土地资金尽管很好，但更需要通过招引筛选好项目启动社会资金，尽可能走市场化盘活土地上新项目的路子。

四、几点建议

（一）专项对接，实施“一门出”。对于闲置土地的收储盘活工作中，联系法院和债权人启动拍卖程序等工作，建议由项目推进服务中心专项专人管理。避免多部门、多渠道沟通以致意向外泄、口径不一，为下步收储竞拍带来难度。

（二）先行确定招商项目，实现低效用地华丽转身。对于二次利用闲置土地，尽可能将招商项目引进来后，再考虑落地。这样可明确用地企业的权责。避免在前期收储程序基本完成后，无法确定竞拍主体，致使无法达到预期盘活效果，使前期工作付诸东流。

（三）有些企业无法启动盘活机制。比如，海洋电子、盛华光伏等企业所涉土地及资产，计划用于建设浙大产业园项目等，但由于该企业无抵押、无查封，且无到期债权。建议由管委会确定好新项目，或与原企业谈判，或予以实施股权扩能，合作共赢。

（四）涉及相关土地产权不明、债权债务混乱，无法厘清关系的企业。如中泰大厦项目不仅存有张福忠、李文龙之间内部股权纠纷，而且大厦内部已向外界出售该大厦办公楼100余套，同时多次向李文龙等股东了解情况均被拒绝，无法查清该项目的具体实际情况。又如，馨力大厦闲置楼盘的清理，其一业主无资金交纳土地使用税，其二该土地已被抵押未予解押，无法办理确权手续。上述企业对外处置二次利用的难度相当大。

（五）涉及未办理土地使用权证或者征而未供地的用地单位，但地上有办公楼、厂房等地上附着物的企业，大部分均将地上附着物对外出租或抵押。如新洋纺织、明达洁净等公司均将厂房或办公楼出租或分割出售。像这种情况，法院无法启动查封或拍卖程序。建议对相关地上附着物进行估价，与原业主协商折价补偿，协商不成，按行政执法违建强行拆除。

（六）税控先行，强化征管措施。一是有关部门对闲置土地企业，未按土地出让合同约定动工开发满一年不足两年的，按土地出让价款（不低于国家规定的工业用地出让最低价标准）的百分之二十征缴土地闲置费，对未按土地出让合同约定动工开发满两年的，由自然资源局无偿收回国有建设用地使用权。二是通过足额征收、清理税费提升土地持有成本，倒逼企业高效利用土地资源，利用经济杠杆推动企业主动节地退地。对土地使用权人未按照土地出让和入园合同约定条件使用土地的，按合同约定追究其相应的违约责任。

（七）严格用地审批，加强跟踪监管。要严格审查用地单位的用地效益和用地定额，按照投资额、投资密度、从业人员数量，合理确定土地供应量。不断规范土地出让行为，从源头控制土地闲置现象。进一步加大监管力度，督促用地单位按合同履行竣工时间和建设标准，加快已供土地的开发建设速度，不断提高土地总体利用率。