优化减税降费政策 助力经济提质增效

       减税降费是深化供给侧结构性改革的长期之策，是促进经济结构转型升级，激发市场主体活力的现实需要，更是推动经济高质量发展的坚实基础。近年来，减税降费政策取得显著成效，从2013年到2021年，共新增减税降费8.8万亿元，宏观税负从2012年的18.7%降至2021年的15.1%，为实现利企惠民、纾困扶持、服务经济发展增添了动力。

2022年是党和国家事业发展进程中的重要一年，也是践行中国式现代化，向第二个百年奋斗目标前进的开篇之年。面对复杂多变的内外部环境，经济发展面临多重压力，为顺应经济发展方式的转变，保持宏观政策积极有效，落实“六稳”“六保”等工作部署，2022年我国出台了一系列组合式税费支持政策并取得积极成效。为了与中国式现代化经济发展及财税改革相匹配，今后减税降费政策仍需进一步优化。

大规模、精准性、多措并举的减税降费政策成效显著

2022年是自2018年开始实施万亿规模减税降费政策以来的第五年，截至目前，新出台的减税降费政策总计二十多项，涵盖制造业、运输业、批发零售业以及金融业等多个行业，包括留抵退税、免税、缓税缓费等多种形式。据统计，2022年新增减税降费和退税缓税缓费预计超过4万亿元。总的来看，2022年减税降费政策仍以税收政策为主，以缓费降费政策为辅；以中央统一政策为主，以地方自主决策为辅，并呈现出大规模、精准性、多措并举的特点。

以更大规模的组合式税费支持政策保障宏观经济稳定。与往年减税降费政策相比，2022年减税降费的规模与力度均达到新高。从总体规模角度来看，连续多项政策加大了减税退税的力度。例如，《财政部 税务总局关于进一步实施小微企业“六税两费”减免政策的公告》就将在50%税额幅度内减征“六税两费”的适用主体，在原来的增值税小规模纳税人基础上增添了小型微利企业和个体工商户，进一步扩展了其适用范围。截至2022年11月10日，全国税务系统合计办理新增减税降费及退税缓税缓费超3.7万亿元，其中，新增减税降费7896亿元。从具体税种角度来看，增值税留抵退税政策是今年组合式税费支持政策的“重头戏”，已退到纳税人账户的增值税留抵退税款合计已达23097亿元，超过去年全年退税规模的3.5倍，同时，也远远超出2022年《政府工作报告》安排的全年留抵退税约1.5万亿元的目标。这使得各受惠企业能够更好地发挥现金流增加的优势，并将这部分现金用于进行企业技术创新与转型升级，进一步加速推动企业高质量发展。其中，作为国民经济的根基，制造业在各行业中受惠力度最强，制造业累计增值税退税额已达6176亿元，占总退税额的26.7%。通过税费优惠政策支持制造业等实体经济发展，更好地保障了宏观经济的稳定发展。

以更具精准性的组合式税费支持政策助力企业向好发展。税收优惠政策是调节经济的主要手段，具有导向性的作用。与往年的减税降费政策相比，2022年组合式税费支持政策更具精准性，比如，有关制造业等行业及小微企业、个体工商户的相关减税降费措施占据较大比例。一方面，2022年组合式税费支持政策着眼于制造业等行业的高质量发展，通过提升制造业、科学研究和技术服务业、软件和信息技术服务业等6个行业企业的增值税期末留抵退税力度，以及提高科技型中小企业研发费加计扣除比例等政策，加快促进企业形成以技术创新为核心驱动的发展路径，推动企业的产业结构调整，建设完善现代化新型产业体系。另一方面，2022年组合式税费支持政策继续聚焦小微企业及个体工商户的发展。小微企业是社会主义市场经济的微观基础，在提升国民收入、激发市场经济活力等方面起到支柱作用。然而，近年来，这些企业受疫情因素影响较大，且更具脆弱性。通过对中小微企业所需缴纳税种予以缓税、税前扣除、留抵退税以及阶段性免征等政策，扶持小微企业发展，减轻其在疫情冲击等客观因素条件下的经济负担，提升企业经营韧性，发挥了进一步保障民生、促进经济发展的作用。

“多措并举”的组合式税费支持政策更具协调性与连续性。“多措并举”的税费优惠政策“组合拳”是2022年组合式税费支持政策的特点之一。一方面，大规模留抵退税政策、减税降费政策以及缓税缓费措施共同发力；另一方面，新出台政策、展期政策以及其他现行有效的减税降费政策形成合力，形成了多税种、多形式、多主体的复合型政策组合，既助力稳住宏观经济增长，又蓄力提升企业发展后劲。例如，小型微利企业可以同时享受增值税留抵退税、企业所得税优惠、所得税税前扣除以及“六税两费”减免等政策优惠。这在一定程度上体现了税种之间的协同作用，促进整个市场主体实现“放水养鱼”和“水多鱼多”的良性循环。此外，这种“多措并举”也体现在组合式税费支持政策落实的保障方面。除深化税务系统“放管服”改革以外，新政策的发布也越来越注重降低纳税过程的复杂性。例如，《国家税务总局关于小型微利企业所得税优惠政策征管问题的公告》规定，小微企业在预缴和汇算清缴企业所得税时，通过填写纳税申报表，即可享受企业所得税优惠政策，为各市场主体享受组合式税费支持政策提供了极大便利性。

减税降费政策需与中国式现代化经济发展及财税改革相匹配

为了与中国式现代化经济发展及财税改革相匹配，今后减税降费政策的优化还应注重以下几个方面。

一是进一步增强减税降费政策有效性。近年来，减税降费政策落实效果逐步显现，企业成本实实在在地降低了。未来要在提升政策实施力度的基础上，进一步提升政策实施的有效性，确保真正降低企业成本，从而促进企业持续向好发展。2022年，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，长期来看，这些压力仍将持续，且经济环境存在更多的不确定性。为提升政策实施成效，应进一步完善减税降费政策，使其与内外部经济环境相匹配。一方面，提升特定科技创新类中小企业的税费政策支持力度，为企业数字化转型提供发展环境，持续突出优惠政策的长期效用；另一方面，大力推进减税降费“民生工程”，提高对“二孩”“三孩”家庭的个税定额扣除标准，降低抚养成本，落实“三孩”政策补贴。

二是进一步提升减税降费政策针对性。减税降费政策的作用效果具有一定的异质性，这既体现为区域视角下的异质性，也体现为个体视角下的异质性。

前者表现为经济发达地区与经济欠发达地区的企业，在相同的减税降费政策下所获得的经济效益有所不同，针对长三角、珠三角等地区的减税降费政策能够进一步激发市场主体活力，增强区域经济韧性，而经济欠发达地区却面临税收不足与预算空间紧张的双重压力，可以概括为减税降费政策的“临界点效应”。在部分减税降费政策的相关公告中，有“各地区可根据本地区受疫情影响情况和社会保险基金状况”等允许地方自主决策的相关表述。因此，在减税降费政策以中央统一部署为主体的大背景下，可以考虑进一步下放部分权力给地方，各地方也应因地制宜地制定有关方案与政策，确保减税降费、缓税缓费等组合式税费优惠政策切实落地。而对于地方出台的不合理或严重提升企业税费负担的政策，应予以警示纠偏。

后者表现为不同盈利状态企业的政策边际效用不尽相同。因此，对于处于不同状况的小微企业可予以不同形式的减税降费政策。对盈利能力强的企业可以进一步加大企业所得税政策优惠力度。而对于盈利能力较弱的企业，应重点降低其承担的税费负担。对于科技型中小企业，除提高其研发费加计扣除比例外，还可以辅以调整固定资产折旧年限等措施。

三是进一步完善减税降费政策的保障措施。从长期来看，对税费优惠政策的优化离不开税费本身的制度完善，应着眼于税费体系建设，以提升国民经济总体效能、促进社会公平、实现经济高质量发展为目标，将减税降费政策纳入到宏观的现代税收体系的总体部署中。以大规模留抵退税的增值税为例，目前增值税税率档次较多，引致超额留抵税额的形成，且不同行业的留抵退税进度存在较大差异，影响增值税中性税收作用的发挥。因此，可以简并增值税税率档次，同时将增值税留抵退税政策由税收优惠政策转变为基本制度政策，理清增值税留抵退税政策与其他优惠政策。

（作者单位：南开大学经济学院）

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